行政复议法，行政复议法

行政复议法篇1

　　行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，依法向主管行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。

　　司法行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质，有助于发展和完善行政复议制度，保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。笔者认为，行政复议在形式上是一种具体行政行为；在本质上是一种行政监督法律制度；在方法上是一种行政救济的法律途径；在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。本文将重点论述司法行政机关行政复议的范围、管辖以及程序。

　　关键词：司法行政复议特征范围管辖程序

　　司法行政复议是指司法行政相对人（公民、法人和其他组织）不服司法行政机关的具体行政行为，依法向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并做出决定的法律制度。司法行政复议的目的是为了纠正司法行政主体做出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益。

　　一、司法行政复议的特征

　　1、司法行政复议是司法行政机关的活动

　　司法行政机关是行使司法行政权力，执行国家司法行政法律、法规、规章，管理国家司法行政事务的机关。司法行政机关在司法行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性。然而，司法行政机关在进行司法行政复议过程中，又拥有准司法职权。这表明，司法行政复议是集行政性和司法性于一体的。

　　2、司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动

　　司法行政部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。司法行政争议主要指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。司法行政复议是司法行政机关处理司法行政争议的活动，如果司法行政主体实施解决民事争议的具体行为，这种行为即不是行政复议，而是行政调解或行政裁决。

　　3、司法行政复议是司法行政机关按照法定程序和要求解决司法行政争议的活动

　　行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议纠纷的活动。行政复议的这一特性要求司法行政复议机关和做出行政行为的司法行政机关必须分开，同时也要求司法行政复议必须按法定程序进行，这就是司法行政复议程序的准司法性。司法行政复议的准司法性使司法行政复议和人民法院审判一样，有许多制度贯穿其中。如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度等。《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第11条规定：“办理行政复议案件的法制工作机构人员与申请人有利害关系的，可以提出自行回避，申请人也有权申请其回避，但应说明理由”。司法行政复议程序的特点又体现在行政性方面。如复议机关自收到复议申请书至做出决定止，时间最长不超过六十日，司法行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决司法行政争议。所以，就解决司法行政争议而言，司法行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。

　　4、司法行政复议是上级司法行政机关对下级司法行政机关进行的一种层级行政监督

　　司法行政监督可以在司法行政行为实施过程中进行，也可以在司法行政行为完成之后进行；可以是上级司法行政机关主动实施，也可以由利害关系人请求做出具体司法行政行为机关的上级司法行政机关实施，司法行政复议就是有权的上级司法行政机关依据利害关系人的请求，复查原具体行政行为的一种司法行政监督措施。通过司法行政复议，上级司法行政机关可以及时发现并纠正下级司法行政机关违法或不当的具体行政行为；同时也可以发现具体司法行政行为所依据的司法行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。

　　5、司法行政复议主要采用书面审查的方式，必要时也可以采取听证的方式审理

　　《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。司法行政复议采用书面审查的方式的目的，在于确保司法行政复议必要的行政效率。这一点显然不同于司法审查制度。

　　二、司法行政复议的范围

　　对行政相对人来说是申请行政复议的范围，而对司法行政机关而言是受理行政复议的范围。行政相对人包括公民①、法人②或者其他组织以及外国人、无国籍人③。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为可以向司法行政机关申请行政复议。

　　1、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理颁发资格证书、执业证、许可证手续，司法行政机关拒绝办理或者在法定期限内没有依法办理。

　　2、对司法行政机关做出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的。司法行政机关实施行政处罚，必须在其职权范围内严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定以及有关法律、法规、规章的规定进行，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持责任与处罚相当的原则，充分保障当事人的陈述权、申辩权等权利的行使。当事人对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　3、认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理。

　　4、认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册。

　　5、认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理。

　　6、认为司法行政机关违法收费或者违法要求履行义务的。

　　7、对司法行政机关做出的撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服。

　　8、对司法行政机关做出的留场就业决定或根据授权做出的延长劳动教养的期限决定不服的。

　　9、对司法行政机关做出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的。

　　10、认为司法行政机关做出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

　　另外，根据我国《行政复议法》等的规定，抽象的行政行为和国家行为不属于司法行政复议的范围。抽象行政行为的特点在于它的普遍约束力和往后拘束力，司法行政相对人“对行政法规、规章或者具体普遍约束力的决定、命令不服的”，不能单独申请行政复议。我国《行政复议法》第8条规定：“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提讼”。综上说明，下列行为不属于司法行政复议范围：

　　1、执行刑罚的行为

　　2、执行劳动教养决定的行为

　　3、司法助理员对民间纠纷做出的调解或者其他处理的

　　4、资格考试成绩评判行为

　　5、法律、法规规定的其他不能申请行政复议的行为

　　三、司法行政复议的管辖

　　司法行政复议的管辖，是指各级司法行政复议机关对行政复议案件在受理上的具体分工。即司法行政相对人在提起行政复议之后，应当由哪一级行政复议机关来行使行政复议权。根据我国现行的法律、法规，司法行政复议的管辖如下：

　　1、对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服的，向司法行政机关申请行政复议，由上一级司法行政机关管辖。为促进司法行政机关依法行政水平，保障行政管理相对人的合法权益，规范司法行政机关行政处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定，司法部于1997年2月13日了《司法行政机关行政处罚程序规定》。该规定第8条规定：“司法行政机关处罚案件，由违法行为发生地的司法行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。对同一违法行为，两个以上的司法行政机关都有管辖权的，由先立案的司法行政机关管辖，司法行政机关对管辖权有争议的，由共同的上级司法行政机关指定管辖。如《公证程序规则》第58条第2款规定：“申诉人、公证处或者其他当事人对前款决定不服的，可以在规定期限内向有管辖权的司法行政机关申请行政复议”。

　　2、对监狱机关、劳动教养机关的具体行政行为不服，向司法行政机关申请行政复议，由其主管的司法行政机关管辖。

　　3、对司法部的具体行政行为不服而向司法行政机关申请行政复议，由司法部管辖。申请人对司法部行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决。

　　对县级以上地方各级司法行政机关的具体行政行为不服直接向人民法院提起的行政诉讼，由做出具体行政行为的司法行政机关应诉。经行政复议的行政诉讼，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，由做出原具体行政行为的司法行政机关应诉；行政复议机关改变原具体行政行为，由行政复议机关应诉。但公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提讼。因为我国《行政复议法》第16条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”

　　四、司法行政复议的程序

　　司法行政复议的程序，是指司法行政复议案件所应遵循的步骤。它性质上属于行政程序。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议的程序大体上依次经过四个阶段，即申请、受理、审理和决定。

　　1、司法行政复议的申请

　　由于司法行政复议是一种依申请的行政行为，即司法行政复议机关根据司法行政相对人的申请，在审查被申请的行政行为是否合法、适当的基础上，依法做出的一种行政行为。因此，没有司法行政相对人的申请，则不能启动司法行政机关受理、审查的程序，司法行政复议作为监控司法行政权的一种法律制度就不可能发挥其功能。

　　司法行政复议的申请是指司法行政相对人不服司法行政机关的具体行政行为而向复议机关提出要求撤销或变更具体行政行为的请求。司法行政复议申请应当符合以下条件：①申请人是认为司法行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这里的“认为”是指申请人主观上认为自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，至于在客观上是否受到侵害，则需要通过审理才能确定；②有明确的被申请人。没有明确的被申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现；③有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人复议时向复议机关提出的具体要求；④属于司法行政复议的范围，否则复议机关不予受理；⑤法律、法规规定的其他条件。如申请人向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出。因不可抗力或者其他特殊情况的应在障碍消除后的10日内申请延长期限；申请人向人民法院的，人民法院已经受理的，不得申请司法行政复议。

　　申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的申请书应当包括：①申请人的姓名、性别、年龄、职业和住所、法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；②被申请人的名称、住址；③申请复议的理由；④申请的年、月、日。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，并由申请人签字。

　　2、司法行政复议的受理

　　司法行政复议机关自收到行政复议申请书之日起5日内，对行政复议申请做出如下处理：

　　①行政复议申请符合法定受理条件并属于《司法行政机关行政复议应诉工作规定》所规定的受案范围的应予受理。

　　②行政复议申请不符合法定受理条件的，不予受理并书面通知申请人。

　　③行政复议申请符合法定受理条件的，但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

　　除不符合行政复议的法定受理条件或者不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。做出具体行政行为的司法行政机关自收到行政复议机关发送的行政复议申请书副本或申请笔录复印件后，应书面做出答复，并将做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，在10日内提交行政复议机关。

　　3、司法行政复议的审理

　　司法行政复议的审理是对复议案件的事实、证据、法律适用及争执的焦点进行审查的过程。审理是司法行政复议中的最实质性阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即做出决定打下夯实的基础。

　　①审理的方式。司法行政机关行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时可以向有关组织和人员进行调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。采取书面审理较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求；采取调查的方式适用于较为复杂、影响较大的司法行政复议案件。

　　②审理的依据。根据我国《行政复议法》等法律、法规规定，司法行政复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级司法行政机关依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令为依据。司法行政复议机关认为被申请人做出的具体行政行为依据的规定不合法，本机关有权处理，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按机关文件送达程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

　　③审查的内容。司法行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查行政行为是否适当。

　　4、司法行政复议的决定

　　司法行政复议机关通过对复议案件的审理，最后做出决定。根据我国《行政复议法》等法律、法规的规定，司法行政复议机关应当自受理案件之日起60日内做出行政复议决定。如遇有因不可抗力延误机关文件抵达的，有重大疑难情况的，需要与其他机关相协调的，需要对具体行政行为依据的规定进行审查的，以及其他经行政复议机关负责人批准需要延长复议期限等情况的，司法行政复议机关不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。司法行政复议决定有以下五种：

　　①维持决定。是指司法行政复议机关做出的维持具体行政行为的决定，对被申请的具体行政行为，司法行政复议相关认为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，符合法定程序和内容适当的，应当做出维持该具体行政行为的复议决定。

　　②履行决定。指司法行政复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定。

　　③补正决定。指司法行政复议机关做出的责令被申请人补正具体行政行为的决定。如果具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限，而只是程序上有些不足，司法行政复议机关可做出责令被申请人补正的决定。

　　④撤销或变更决定。指司法行政复议机关做出的撤销或变更具体行政行为的决定。司法行政的具体行政行为事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者的，具体行政行为明显不当的，司法行政复议机关可以决定撤销或变更。

　　⑤重作决定。指司法行政复议机关责令申请人重新做出具体行政行为的决定。司法行政复议机关在依法做出撤销决定后，有时尚需被申请人重新做出具体行政行为，在这种情况下，司法行政复议机关可决定责令被申请人重新做出具体行政行为。

　　此外，申请人在申请司法行政复议时一并提出行政赔偿请求，依据有关法律、法规、规章的规定应当给予赔偿的，司法行政复议机关在决定撤销、变更具体行政行为或者确认行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出赔偿要求的，司法行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，没收违法所得以及没收非法财物等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财物或者赔偿相应的价款。

　　注释：

　　①公民是指具有中华人民共和国国籍的自然人。

　　②法人是指符合法定条件而成立的一种组织，它可以分为企业法人、机关法人、事业法人和社团法人。

　　③外国人和无国籍人在中国境内也必须遵守中华人民共和国的法律，同时其合法权益也受中华人民共和国法律的保护，在对等原则下他们与我国公民一样有权作为申请人提出司法行政复议。

　　参考文献资料：

行政复议法篇2

　　论文关键词 行政复议 复议范围 复议机构 复议程序

　　行政复议是行政机关依照复议程序受理和处理行政争议案件的制度。行政复议机关根据层级监督关系或法律的规定，通过审查具体行政行为的合法性和正当性，为受到行政行为侵权的公民、法人和其他组织提供法律救济。行政复议作为行政机关的所为的行为，具有司法机关所无可比拟的优点，如：行政机关本身具有很强的专业知识、机关效率较高，处理及时。然而，这些优点也伴生出了相当多的不足之处如：复议过程缺乏独立性，透明度低，往往有失公正、程序规定过于简单，缺乏可操作性等。而这些缺陷在现有规定之下都是其自身难以克服的，因此必须加以全面的修改和完善。

　　一、行政复议制度定位错误及其重塑

　　认清事物的定位是深入探讨其他相关问题的前提。行政复议与是现代法治社会中解决行政争议的方法之一，它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。《行政复议条例》第1条规定：“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。从中我们可以看出，我们首先强调的是该制度的内部监督和纠错功能，而所谓的对公民法人和其他组织合法权益的救济只是在监督和纠错过程中的次生功能，实为本末倒置。此外，在《行政复议法》的立法过程中，起草者对行政复议制度的定位也出现了重大的认识偏差。国务院法制办公室代表国务院向全国人大常委会就《行政复议法<草案>》所作的立法起草说明中就表明了该法起草的指导思想，即“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化’。这种定位上的根本性错误直接导致了复议机关的设置、复议程序等各个方面都紧紧围绕内部监督功能这个核心来展开，其结果必然囿于这种“内部性”使得行政复议制度变成走过场，导致复议机关领导不重视、复议程序不透明，不公正，复议制度本身的功能得不到发挥、公民的权利得不到救济。这一点从我国行政复议居高不下的维持率就可以看出来。而无救济就无权利，面对强大的行政权，公民必须有相应的救济制度才能维护自身的合法权益，人类的权利必须始终与救济相联系，才能得到保障。

　　此外，上述国务院法制办向全国人大所作的立法说明中片面强调避免行政复议的司法化。笔者认为，对“行政化”亦或是“司法化”做严格的区分其实意义不大。因为无论是行政化还是司法化，都是一种手段，其最终都是为实现该制度的目的服务的，而决定一项制度目的的是该制度的定位，而不是手段。由于我国行政复议制度定位的错误，导致片面强调其行政化，盲目拒绝作为最低限度的程序正义的保障，使得行政复议本身的功能发挥大打折扣，大量争议法外解决。因此，当务之急是扭转观念，重新定位。

　　行政复议制度是出于解决行政争议的现实需要而产生的，在这个过程中，复议机关应当作为一个中立的裁判者，客观的对行政主体和行政相对人之间的争议进行裁决，并作出最终的处理决定。也就是说，只有行政相对人对行政主体的行政行为有异议，然后依程序向复议机关提出申请，行政复议程序才得以启动。所以，如果没有纠纷，如果公民的权利无需救济，那么这种制度也就没有存在的意义了。因此，对该制度的定位必须是以维护公民、法人和其他组织的合法权益为目标，在这个过程中次生出内部监督的功能。

　　二、增强复议机构的独立性，引入行政复议委员会

　　一个机构是否能够独立处理事务直接决定了其做出决定的权威性和公正性。这种独立包括经费保障、人事任免、奖惩考核等各方面的独立。《行政复议法》第三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”从该规定中可以看出，负责复议工作的仅仅是各级政府及其工作部门内设的法制机构，这些机构不仅没有独立的地位，甚至连复议结果也要听命于所属机关及其首长。在这种情况下，又怎能保证复议结果的公正呢？况且，这些机构在日常工作中，不仅仅要处理复议案件，还担任着起草法律文件、进行法制宣传、执法等多项法律相关的工作，加上现实中经常出现这样的情况，那就是负责法律事务的很多都是“非法”出身，缺乏基本的法律知识和素养。在复议机构不独立、人员匮乏、职能繁多、专业知识及经验不足的情况下，行政复议案件的处理情况就可想而知了。此外，与这种异常繁忙的状况相对应的是，有些机关每年审理的复议案件屈指可数，还不到两位数，这严重影响了相对人权益的救济。基于以上这些情况，《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出，“探索、开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。

　　（一）“探索、开展相对集中行政复议审理工作”

　　以县级以上人民政府为基本单位，设立行政复议委员会，统一将本辖区内的行政复议案各件交由其管理。各级政府职能部门不再单独设立复议机构，以符合机构精简的原则，提高办事效率和专业性。同时，行政复议委员会实行经费独立，单独列入各级财政预算，不得被挪用挤占，从财政上保证委员会的独立性。实行垂直领导的部门，由于其行政事务涉及较强的专业性，因此应在其内部设立复议委员会，专门负责本系统的复议案件，但应明确规定，部门首长必须对复议结果予以尊重，不得进行不正当的干预和否认。

　　（二）加强行政复议委员会委员的专业性建设

　　明确规定复议委员会人员的任职资格，打造出高素质的职业化的行政复议机构。如：规定必须是法科出身的才可以担任，或者必须具备一定年限的法律工作经验，通过国家司法考试等。在人员组成方面，可以效仿我国台湾地区的做法，除了配备一定的专职人员之外，吸收适当比例的法学专家、技术专家参与进来，建立专家库，以备更加专业和公正的审理复议案件。

　　因此，只有保证复议机构独立的对复议案件进行审理，保证一批具有专业素养的人员参与审理，才能使复议结果更加公正和可接受。

　　三、复议范围过窄及其完善

　　行政复议范围，是指行政相对人可以依法向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。复议范围的宽窄直接影响行政相对人权益的保障范围，影响社会矛盾解决的范围。众所周知，现代社会中人与人之间的关系极其复杂，这种情况之下，各种冲突也随之产生。在20世纪以前，受亚当·斯密的自由经济理论的影响，人们普遍认为，管的最少的政府才是最好的政府，因此，政府只是在消极的充当着“守夜人”的角色。而20世纪之后，伴随着一场世界范围内的经济大萧条，凯恩斯的国家干预经济理论逐渐取代了自由经济理论占据主导地位，各国为挽救本国的危机，政府纷纷从幕后走到台前，开始对个人和社会的生产生活进行全面干预，国家权力重心从议会转向政府，行政权达到了前所未有的扩张。在个人与政府打交道的过程中，由于之间地位的不对等性，政府这一明显的强势方也经常有意无意的、不可避免的会侵害到弱势方的权利，而这些侵害可能涉及各个方面，并且多种多样。因此，出于更加全面的保护公民权益的目的，应当尽可能赋予公民更大范围的救济。而当前，我国《行政复议法》规定的复议范围过窄，显然与实际的需求是不符的。如：

　　1.第六条的第8、9、10三项仅列举了部分行政机关的不作为行为，但在现实生活中，行政事务异常复杂，倘若行政机关对于公民、法人和其他组织提出的法条所列举事项以外的请求束之高阁，那么势必会影响相对人的合法权益，而由于法律规定的疏漏，相对人似乎也无法得到救济。因此，应当将行政机关普遍的不作为的具体行政行为纳入到复议范围中来，做概括规定即可。同时也有助于扭转行政机关的官僚主义作风，改变行政机关不作为甚至借机敲诈勒索的“坏习惯”。

　　2.第七条规定了可审查的抽象行政行为的范围。规定可以对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定提出审查申请，但是只能在对具体行政行为申请行政复议时一并提出，不可单独提出。抽象行政行为因其具有普遍适用性即适用对象的不确定性因而会影响到相当大的范围内的公共利益，而具体行政行为则是针对特定的相对人作出的，影响到的是特定的公民、法人和组织的利益。既然具体行政行为这种影响“小利”的行为可以提起行政复议，那么抽象行政行为这种影响范围更大的行为就更加有理由被单独纳入复议范围了。更重要是的，就行政规定的审查制度而言，我国目前的法制在很多时候基本属于虚置状态，而这也直接导致大量违法的“红头文件”成为行政机关作出具体行政行为的依据。因此，将抽象行政行为单独纳入行政复议范围还可以加强公众对抽象行政行为的监督，更加有利于保护公共利益。

　　3.第八条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其它人事决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”本条明确将内部行政行为排除于行政复议之外，笔者认为缺乏合理性，不利于对公务员的救济。我国将公务员的救济排除于行政复议和行政诉讼之外是受到大陆法系的“特别权力关系”的理论影响。但是，第二次世界大战之后，特别权力关系在德国的根基开始动摇，传统特别权力关系下的若干行政争议开始进入了行政诉讼程序。如：将公务员中的任命、退休、免职等归类于行政处分。在深受德国影响的日本，公务员对于人事院的人事裁定也是可以走司法程序，提起撤销之诉的。因此笔者认为，为了更好的保护公务员的权利，给予其救济，我们也应当突出重围，将内部行政行为纳入行政复议范围。

　　4.目前的行政主体理论将没有法律法规授权但又具有公共管理职能的组织排除于主体范围之外，其做出的行为不被纳入复议范围。传统行政法认为，行政行为必须由公权力来实施。然而，“基于现代行政需求之复杂、多样及其专门技术性之要求，此等生活照顾任务之提供，由受严格预算会计制度及僵化认识制度制约之国家机关为之，并不合适。将之委由国家或地方公共团体以外之公社、公团、事业团等独立于国家机关之外并受国家一定程度监督之特殊法人来执行之倾向，已成为各国共通之现象。”这种发展趋势使得各种行业组织自治组织等“私”主体越来越多的介入到行政活动中来，如“治安责任协议”、委托公司拖吊违规车辆等。“这种以私法实现行政目的的方式目前还是游走于公、私法的边缘，成为公、私法都不能尽心照顾的“流浪儿”，因此，立法机关在立法时应当将在这类行政活动中引起的争议通过立法纳入行政救济的范围，以防止行政“遁入私法”而失去监督。”

　　四、行政复议程序规则的不健全及其细化

　　美国杰克逊大法官曾经说过：“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。只要程序适用公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受。”然而现代行政程序是源于西方的，在长期追求实用主义和维稳不维权的我国并未很好的生根发芽。例如在实践中的强拆工作，行政机关往往“效率极高”，效果立竿见影。然而这种片面追求行政活动目的的扫荡式执法不仅侵害了民众的合法权益，更严重伤害了民众的感情，加深了民众和政府之间的矛盾和仇恨。这些后果，都是实用主义本身所难以克服的，因此，必须通过一个正当的程序来解决上述问题。正如有学者所说：“人民一旦参加程序，就很难抗拒程序所带来的后果，除非程序的进行明显不公。”

　　我国的行政复议程序由于立法之初刻意规避司法化而导致过于行政化，因此太过简单，居然缺失基本的能够保证过程透明和结果公正的规定。如：

　　1.《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”书面审查主要是通过当事人提交的书面材料审查具体行政行为，并在此基础上做出复议决定。这种方式被有些学者称为闭门式审查，这是这种有失透明的审查方式使得现实中的复议审查被称为后台戏，甚至连过场都不走。而这种审查方式也给了行政机关领导们干涉复议过程的机会，影响案件的公正。因此，应当引入司法程序中的直接言辞原则，给予当事双方充分的说理机会以及当面辩论的机会，使复议机关能够充分听取双方意见，而且这个过程除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外，均应当公开，允许公众旁听。既保证了复议过程的公开透明，也有利于加强公众对复议过程的监督，增强复议结果的公正性和可接受性。

行政复议法篇3

　　关键词：行政复议；层级监督

　　中图分类号：D9文献标识码：B 文章编号：1009-9166(2010)011(C)-0129-01

　　现有的行政复议制度主要存在的缺陷可以概括为：一，行政复议制度不健全。二，行政复议程序不合理。对行政复议制度缺陷分析，直接指向我国行政复议制度定位问题。《行政复议法》将我国行政复议制度直接定性为行政机关的内部监督制度，进而在程序设计、制度安排和机构设置上，都以行政权力的内部监督为目标。

　　基于此，学者们纷纷提出自己的建议。“行政复议司法化”要求我国的行政复议制度重新定位，从内部监督为目标转变为权力救济为目的。主要有如下几种观点：第一，行政法院模式。第二，双轨制模式。第三，司法化模式。上述制度设想无非是围绕权利救济的目的，从完全以“权力监督”为本位的一个极端走向了另一个完全以“权利救济”为本位的极端，姑且不论这些这些制度设计是否可行，单是“权力监督”与“权利救济”二者之间的关系的判断都有待商榷。其实，“权力监督”职能与“权利救济”职能二者之间的关系并非非此即彼的关系，而是相容的，作为内部救济制度的行政复议制度是建立在行政权之上的，他和具有中立性，公开性，自治性的司法审判权有着很大的区别，把一个具有行政性的权力强行穿上司法化的外衣，美丑暂且不论穿起来也不一定舒服。再者，制度建立应符合我国国情。

　　现在学者们提出的行政复议司法化的改革方案中，主要内容是建立相对独立的行政复议机构，尽量克服由于以往的复议机构是建立在行政系统内部，受行政权力干预而产生的不中立的弊端。一个现实的问题摆在我们面前，一，“在一个现实的制度运行空间之内，事实上是不存在可以通过颁行新的法律，建立新的机构就能够摆脱既有体制的约束，影响甚至同化的可能性的。”这种看似是彻底的改革方案，事实上是一种忽略了制度之间的关联和制度背后更为深刻的体制问题的“鸵鸟政策”。这样的制度能否真正在我国现行体制框架下实施？实施的效果是否能达到学者们的预期设想？会不会影响到相关配套制度的良性运行？都是需要考虑的问题。二，自我监督与层级监督的关系问题。我国现行的行政复议制度，原则上由上一级行政机关进行复议，这样就造成行政复议仅可以发挥层级监督的功能而缺失原行政机关自我纠错的功能。“相对独立的行政复议机构”可以很好的解决行政机关自我纠错机能缺失的问题，但这需要行政机关具有相当强的自制力和守法执法意识，否则，只是单纯地增设“相对独立的复议机构”或是在现有机构内部增设专家委员会，都无法保证这些增设的行政复议机构和相对独立行政复议机构不受到行政机关的干预，达到中立和公正，又由于我国现阶段行政复议人员素质普遍较低，这样的制度设计实行起来很困难。三，外部监督与层级监督的关系问题。如果行政相对人对于“相对独立的行政复议机构”的复议决定不服，或者这些复议机构的复议程序或复议结果违反法律的强行性规定，这就需要强有力的司法监督作为保障，这就涉及穿着司法化外衣的行政权和纯粹司法审查权之间的冲突问题，两个司法化权力之间的关系如何捋顺又是一个新课题。

　　现阶段我国尚不具备建立相对独立的复议机构进行行政复议活动的制度条件和人员素质条件。行政复议司法化改革表面上看是通过增加相应的相对独立的“行政复议机构”使行政复议制度更具有中立性，增强复议结果的公正性，但其实际上却是将行政复议制度从行政层级监督的体制中摆脱出来，创造一个在行政系统内部受行政权控制的“行政法院”这样一个畸形的“中介机构”来连接行政权和司法审查权。现阶段，在行政机关内部自我约束能力不强，外部监督力度不足的情况下，在层级监督中间增设这样一个“中介机构”，无法保障行政权力不干预影响复议机构的工作，一旦复议机构不能做到相对独立，那么，这样的机构设置不但不能起到客观公正的作用，反而可能增加行政财政支出的负担和权利救济途径的障碍。

　　笔者认为：建立独立的复议机构在我国目前的体制下是不可行，可以在如何完善行政复议程序上下些功夫。借鉴台湾的《诉愿法》中的相关内容，如行政机关自我省察的功能，还有该法第五十二条关于诉愿审查委员会的相关规定都具有借鉴意义。其实复议结果的公正与否并不完全依赖于行政复议机构的地位是否独立于行政机关，而在于通过加强相对人的参与度和公众的监督权等手段来增加监督复议过程的透明性，公正性。这样不但可以为监督复议人员的复议过程，更可以通过复议程序保障相对人的监督权、参与权和知情权，从而达到防止暗箱操作、提高政府公信度。

　　作者简介：张学华(1982.05― )，男，汉，河北邢台人，河北大学政法学院2008级法学硕士研究生；茹梦飙(1986.03― )，男，汉，河北张家口人，河北大学政法学院2008级诉讼法学硕士研究生；白雪(1984.08― )，男，汉，河北邯郸人，河北大学政法学院2008级诉讼法学硕士研究生。

　　参考文献：

　　[1]周汉华。行政复议司法化改革及其作用。国家行政学院学报，2005，2.

　　[2]周汉华。行政复议司法化：理论、实践与改革。北京大学出版社，2005版。

行政复议法篇4

　　1 行政复议制度存在的问题及原因分析

　　1.1 对行政复议的性质定位不明确

　　行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为监督说另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的民告官的范围，称为救济说。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而救济是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。

　　1.2 行政复议范围还需完善

　　随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。如：《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。随着我国加入WTO，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》，与国际接轨。

　　1.3 行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性

　　按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。

　　1.4 行政复议与行政诉讼衔接不畅，增加累诉

　　《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决行政复议行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济；对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；②对行政复议机关作出的不予受理决定该不该提起诉讼问题没有衔接好；③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。

　　2 对行政复议制度改革的思考

　　行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。

　　2.1 在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性

　　对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。从理论看，首先，行政复议从性质上分析，政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在；其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提，不告不理，是被动的监督；再次，从行政复议表现形式看，它是一种居中裁决行为，是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为，而不是行政机关内部的单向监督行为。从实践看，行政复议实行全面审查原则，通过对案件的审理，纠正行政机关的违法或不当的行政行为，是行政复议的职责所在。将行政复议定性为行政救济制度，也并非一定走全盘司法化道路，行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质，完全可以有自己的特色，但必须坚持机构的独立并有严格的程序。

　　2.2 适应新形势的需要，从实体上适当扩大行政复议的受案和审查范围

　　行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中，这是我国行政复议制度的重大创新与进步，但随着我国加入世贸组织后目前我国行政复议的范围仍然较窄，需要进一步扩展。行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面，一是申请人资格的标准需要大大放宽，只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织，都可以提出行政复议申请；二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请，抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外，这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济，也与现代行政法治的平等精神相背驰。因此，有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。

　　2.3 建立行政复议的回避制度和听证制度

　　为了加强对行政复议行为本身实行有效的监督，首先要建立行政复议的回避制度，如果行政复议人员是当事人或当事人的近亲属或有其他的利害关系，可能影响行政复议的公正性，当事人有权要求其回避，或其应当自行回避。其次要建立行政复议的听证制度，对于案情重大、复杂，涉及利益面广影响力较大的行政复议案件必须适用听证程序。听证一般应公开进行，但如果涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件，听证可以不公开进行，但听证内容必须以笔录的形式保存下来。

　　2.4 理顺行政复议制度与行政诉讼制度的关系