行政管理制度条例范例，行政管理(3)

三是强化档案法制机构统一审核职能。今后凡市档案局起草或者参与起草的规范性文件，必须由本局档案行政执法责任制领导小组归口审查，同时，将市档案局制定的规范性文件按照规定程序及时报送市法制办备案。建立规范性文件实施效果评估制度，定期对规范性文件的实施情况进行评估。 四是使清理规范性文件工作制度化。适时对制定的规范性文件进行修改和废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。 五是促进制度建设公开化。档案规范性文件等制度的出台，应根据具体情况采取座谈会、听证会或者在公共媒体以及网站公布等方式听取意见。

行政管理制度条例范例篇3

　　《水污染防治法》规定国家建立饮用水水源保护区制度，加快制定《饮用水水源保护条例》是此制度运行的关键。国家和省一级政府(直辖市除外)水利管理部门及治域管理机构内设饮用水水源保护机关，直辖市、地级(副省级)市、县(区)政府建立饮用水水源保护区管理局，构建合理科学的饮用水水源保护区行政管理体制机制，明确饮用水水源保护区行政管理机构职责，制定相应的行政管理规范，是保证饮用水水源保护区制度运行的基础。

　　【关键词】

　　水污染防治法；饮用水水源；保护区；保护条例

　　饮用水水源主要包括水库水、湖水、河流水、地下水等。饮用水水源保护区制度是对饮用水水源的水质和水量、生态和环保等实施的比其它水资源标准更高、涉及范围更广、制度更严的一整套科学规范体系(规则)。饮用水水源保护区行政管理制度是饮用水水源保护区管理制度的基础，包括饮用水水源保护区管理体制机制及其规则体系［1］。《水污染防治法》规定国家建立饮用水水源保护区制度并作了一些原则规定，但缺乏具体明确可操作的规则。加快制定一部合理科学可操作的行政法规《饮用水水源保护条例》已迫在眉睫。构建运行高效科学的饮用水水源保护区行政管理体制机制，明确饮用水水源保护区行政管理机构职责，制定合理规范的一系列行政管理规则，是饮用水水源保护区行政管理制度的根本保障。

　　一、饮用水水源保护区行政管理体制

　　世界上每一个政府无论什么体制，都对公民的生命、财产和工作行使权力［2］。行政管理是一切事务管理的基础，行政管理体制的优劣直接关系到行政管理的成败和效率。饮用水水源保护区行政管理体制的构建必须取决于我国国情和水资源状况，特别是饮用水水源的实际。当今中国水资源安全形势越来越严峻，水资源短缺(危机)已成为经济社会发展的第一瓶颈［3］。饮用水水源安全关乎所有人的身心健康和国家的长治久安及社会稳定，国家(政府)要承担保证饮用水(水源)安全责任，构建科学的行政管理体制是重要保证。

　　1、法律、法规明确规定国务院、省级政府(直辖市除外)的饮用水水源保护区行政管理部门

　　水资源管理在我国长期存在“多龙治水”的问题，水资源的政府管理部门多、职责不清、权力不明［4］。饮用水水源保护区行政管理体制上必须避免这些问题继续存在，法律、法规必须明确国务院和省级政府(直辖市除外)由一个部门(机关)归口管理“饮用水水源保护区”。目前水资源各部门交叉管理状况没有彻底改变之前，统一由水利部门归口管理，设立相应的饮用水水源保护局(处)，承担饮用水(水源)政府行政管理的全责。随着政府机构改革的进一步推进，条件成熟时由水资源统一监管部门承担此责［5］。一般来说，国务院、省级政府(直辖市除外)并不直接具体负责城乡居民的饮用水(水源)管理，只是承担宏观全局上的管理。

　　2、直辖市、地级(副省级)市、县(区)政府建立饮用水水源保护区管理局

　　一般来说，城市人口集中、数量规模大，在相当长时期是饮用水水源保护的重点对象人群。直辖市、地级(副省级)市、县(区)政府必须建立饮用水水源保护区管理局，具体承担城市人口和农村人口的饮用水水源保护的职责。第一，改变已有地方饮用水水源保护区管理局事业单位性质，必须成为直辖市、地级(副省级)市、县(区)政府的行政管理机构。第二，饮用水水源保护区管理局是直辖市、地级(副省级)市、县(区)政府负全责的政府机关，对外代表同级政府。第三，行政管理隶属同级政府，直辖市、地级(副省级)市、县(区)饮用水水源保护区管理局不存在上下级的行政隶属关系，但存在上下业务指导关系和信息情报资料网络共享关系。

　　3、流域管理机构内设饮用水水源保护区管理部门

　　目前，我国流域管理机构缺乏全流域治理(管理)的实际权力［6］，这不符合水的流动性自然特点。流域作为一个整体概念，包括水质和水量、地表水和地下水、水生态和水环境、水人文和水自然等部分。饮用水是一个直接关系每个人生命健康的必需品，多项指标必须达到人体健康要求。现实是许多饮用水水源保护区里跨区域(省、市、县)和跨流域的，必须构建能解决区域管理与流域管理矛盾冲突的统一管理的流域管理体制［7］，这是我国水资源管理改革的关键。正因如此，治域管理机构必须内设饮用水水源保护区管理机关，一方面承担流域内的饮用水水源保护职责，另一方面协调跨区域、跨流域的饮用水水源保护矛盾冲突。

　　二、饮用水水源保护区行政管理机构职责

　　建立合理科学的饮用水水源保护区行政管理机构，理顺上下级关系，逐步解决水资源区域管理与流域管理矛盾，保护好饮用水水源，法律、法规必须明确饮用水水源保护区行政管理机关的职责。规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条件［8］。

　　1、国务院水利部饮用水水源保护区管理局(司)的职责

　　在目前水资源多重交叉管理中，职责权重相对多一些的是水利部，承担水资源污染防治和环境保护的是环境保护部。法律、法规明确规定水利部内设饮用水水源保护管理局(司)，代表国务院负责全国的饮用水水源保护工作，承担宏观整体的行政管理职责。第一，全国饮用水水源保护的法律、法规及规章的起草建议及组织落实。第二，全国饮用水水源保护规划编制及组织实施。第三，全国饮用水水源保护区信息资料搜集整理及信息。第四，监督全国饮用水水源开发、利用、管理及保护工作。第五，协调跨区域、跨流域的饮用水水源保护矛盾，上报处理建议。第六，全国饮用水水源保护的科学研究、人才培养及对外宣传交流。第七，全国饮用水水源保护的其它工作。

　　2、省(自治区)政府水利厅及流域机构饮用水水源保护管理处(中心)的职责

　　一般而言，随着政府、市场、社会三者关系的进一步理顺，政府行政管理职能将非常明晰［9］。省(自治区)政府水利厅及流域管理机构的饮用水水源管理处(中心)的职责主要有：第一，区域、流域范围内的饮用水水源保护法律、法规的起草建议，实施与执行的检查。第二，区域、流域范围内饮用水水源开发、利用、管理及保护的监督。第三，区域、流域范围内饮用水水源保护规划编制及具体组织实施。第四，区域、流域范围饮用水水源保护的矛盾冲突协调处理。第五，区域、流域范围饮用水水源信息搜集及。第六，区域、流域范围饮用水水源保护的科学研究、人才培养及对外宣传交流。第七，区域、流域范围饮用水水源保护的其它工作。

　　3、直辖市、地级(副省级)市、县(区)政府饮用水水源保护区管理局的职责

　　在我国政府行政管理序列中，地级(副省级)市、县(区)政府是直接面对社会和具体事务的中间机构，承上启下具体组织实施和执行。直辖市、地级(副省级)市、县(区)政府饮用水水源保护区管理局是保障城乡人口饮用水安全的机构，承担保护饮用水水源安全的全责。第一，制定并组织实施区域内饮用水水源保护规划。第二，区域内饮用水水源的开发、利用、管理与保护工作。第三，区域内饮用水水源保护信息的搜集与。第四，监督检查国家和地方饮用水水源保护法律法规的落实与执行。第五，区域内饮用水水源保护的行政执法。第六，区域内饮用水水源保护的科学研究、人才培养及对外宣传交流。第七，饮用水水源保护区的其它工作。

　　三、饮用水水源保护区行政管理运行规则(机制)

　　行政管理制度主要涉及行政管理体制、机制及运行规则。建立合理的运行高效的全面承担饮用水水源保护工作的饮用水水源保护区行政管理机构，关键是要制定一套行之有效的饮用水水源保护区行政管理运行规则(机制)。

　　1、政府与市场互动规则(机制)

　　制约我国经济发展的主要障碍是政府与市场的关系长期处于不正常状态。市场经济根据市场的供求关系来配置社会资源［10］。政府的有形之手只能在尊重和服从市场决定性作用的前提下发挥其影响作用［11］。主要的制度选择经常表现为政府规制还是所谓的市场调节，或者说是依靠政府税收基础上的供应还是依靠市场谈判和合约来供给［12］。市场经济的最根本要求是自由竞争，发挥市场配置资源的决定性作用。公平竞争是市场经济“优胜劣汰”最好、最根本的手段方式。在现代市场经济体制下，市场调节与政府干预、自由竞争与宏观调控，是紧密相联、相互交织、缺一不可的重要组成(关系)。现实合理的市场与政府良性互动关系应是保证市场起决定性作用前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，从而实现市场调节与政府干预二元机制良性互动的凸性组合［13］。饮用水水源保护区行政管理必须保证市场机制起决定性作用前提下进行(运行)。第一，饮用水水源保护区的所有行政管理工作必须充分尊重并发挥市场主体、社会公众的作用。例如饮用水水源污染防治及控制措施实施、饮用水水源分区保护的实施、饮用水水源安全风险预警评价、饮用水水源保护区生态修复与补偿工作等，涉及面广、矛盾复杂，必须是社会公众参与其中发挥巨大作用，才能使饮用水水源保护区所有行政管理工作真正得到落实。第二，饮用水水源保护区的法律、法规出台与实施必须充分尊重市场主体和社会公众意愿。一方面，法律、法规制定修改过程中必须吸收社会公众意见建议，必须是政府相关部门、社会团体、民间组织、专家学者、普通社会公众及企业、事业单位等各种社会力量参与法律、法规制定修改过程，吸收他们关于饮用水水源保护区的各种问题看法和意见。另一方面，法律、法规实施过程中，必须要符合市场主体、社会公众的根本利益，必须从经济社会可持续发展的长远利益和最广大人民(公众)的根本利益出发，而不是从政府管理部门自身利益考虑。第三，饮用水水源保护区的行政管理必须接受社会公众的监督。水资源保护法律、法规，特别是《饮用水水源保护条例》必须赋予公民、法人和其他组织，对污染饮用水水源和破坏饮用水水源生态，损害社会公共利益的违法行为进行举报的权利，同时赋予可提起公益诉讼的权利。同时公民、法人和其他组织在发现县级以上人民政府饮用水水源保护区监管部门不依法坚守职责的，或有渎职行为的，有权向其上级机关或者监察机关举报。当然必须明确规定举报的机关应当对举报人的信息予以保密。第四，明确区分饮用水水源行政管理与水资源运营管理的界限。我国长期以来没有明确区分水资源管理与水资源经营，一方面混淆了社会公共利益和所有者权益界限，另一方面水资源经营效益也难以发挥，政企合一、政企不分，造成水资源浪费与短缺等一系列的问题［14］。饮用水水源开发、利用、保护与管理中涉及到资产属性的合理定位，饮用水水源最根本属性(目的)是满足人们生存发展的安全健康饮用水需要，与此同时还可实现其它经济、生态方面目的，怎样合理协调矛盾冲突，关键是饮用水水源保护区行政管理与运营管理的关系处理。两者的根本目标都必须是保证饮用水水源的水量、水质安全和水生态、水环境安全，满足人们安全健康饮用水需要。在此基础上，行政管理机构要尊重市场主体运营(主体)的自主权，市场主体必须接受法律法规范围内的饮用水水源保护区的行政管理。

　　2、法律、法规约束规则(机制)

　　市场经济社会是法律规范约束机制强化的社会［15］。强化法律、法规约束机制是市场经济健康发展的必然要求。社会所有成员(主体)必须遵守国家法律、法规，接受法律规范的约束，其中就包含了政府行政机关要守法。一个不争的事实是各级政府行政机关存在大量违法行为，不遵守国家法律、法规的现象普遍存在。第一，必须制定与《水污染防治法》相配套的行政法规&mdash；&mdash；&mdash；《饮用水水源保护条例》，赋予各级政府饮用水水源保护区行政管理职责权力的同时，必须对其行政管理行为及执法权给予约束，包括制定具体明确的责任制度。第二，相关法律、法规的修订。饮用水水源保护区制度处于初创之中，饮用水水源保护区体制机制不完善。必须对相关法律、法规，包括《水法》、《水土保护法》、《环境保护法》等进行相应修订。一方面相关法律、法规要赋予饮用水水源保护区行政管理机构职责权力，另一方面对其行政管理、行政执法给予法律、法规约束。第三，利益平衡与约束。饮用水水源保护区行政管理机构是各级政府的主管机关，事实上既存在部门单位利益与社会公共利益的矛盾，又存在地方局部利益与社会整体利益的矛盾。如何平衡与调节这些关系和利益矛盾，关键是制定合理科学规则制度，强化法律、法规约束机制。

　　3、合作与竞争规则(机制)

　　饮用水水源保护区行政管理机构在其公务活动过程中，毫无疑问要与社会方方面面打交道，要与政府其它机构相互配合，其公务活动同时存在效率绩效考核。一方面为避免行政主管领导单纯追求自身政绩(升职)而违背自然和经济规律，伤害老百姓利益；另一方面也避免行政主管领导产生腐败行为，《饮用水水源保护条例》必须制定相应规则，形成有效的合作与竞争机制。第一，饮用水水源保护机构必须与其它政府相关机构有效合作。饮用水水源保护涉及林业、环保、农业、财政等政府主管部门。饮用水水源(地)要长期有效地得到保护，最根本的是科学规划与控制水源地居民的生产和生活方式。一方面要积极行动采取如植树造林、退田还湖、退耕还林、退牧还草等控制各种污染物排放，滋养水源，保护生态环境；另一方面被动地采取适度控制人口增长规模、移民搬迁和控制经济发展速度规模，调整经济发展项目结构等。所有这些政策措施的出台与实施，必须要与各级政府相关部门通力合作取得其支持。第二，饮用水水源保护机构必须与社会(市场)力量合作。一方面，保护饮用水水源必须取得社会各种力量的支持，包括当地居民、企业和事业单位、社会团体、民间组织等，控制其污染物排放，保护生态环境，调整其非环保生产生活方式；另一方面，饮用水水源保护过程必然与社会各种主体发生利益冲突矛盾，协调与平衡这些矛盾冲突不是简单地实施法律、法规惩处和行政管制，而首先是多方面沟通协调的过程。第三，饮用水水源保护机构的国际合作。我国相当多河流、湖泊是与周边国家共有(流域)的。水的流动性特点决定了饮用水水源保护涉及非常广的区域［6］。饮用水水源保护机构必须与许多周边国家建立沟通协作机制，一方面，相互通报各自国家控制治理污染，保护生态环境，饮用水水源保护的法律、法规和政策措施；另一方面，相互合作采取有效措施方法，调整生产和生活方式，适当控制人口增长规模和经济发展速度，相互督促主动采取涵养水源、植树造林、保护生态环境的一系列有效对策，打击污染破坏饮用水水源的各种违法行为。

　　作者：姚金海 单位：湖南民族职业学院

　　【参考文献】

　　［1］姚金海。论饮用水水源保护区法律制度架构&mdash；&mdash；&mdash；兼论《饮用水水源保护条例》的制定［J］。湖南财政经济学院学报，2015，(5)：88－92.

　　［2］［美］查尔斯&bull；A&bull；比尔德(著)，朱曾汶(译)。美国政府与政治［M］。北京：商务印书馆，1987.15.

　　［3］董伟。水资源已成为经济发展瓶颈［N］。中国剪报，2006－06－01(1版)。

　　［4］吕忠梅。长江流域水资源立法研究［M］。武汉：武汉大学出版社，2006.45.

　　［5］姚金海。水权运营初论［J］。江西社会科学，2007，(4)：211－216.

　　［6］黄德春，陈思萌，张昊驰。国外跨界水污染治理的经验与启示［J］。水资源保护，2009，(4)：78－81.

　　［7］姚金海。论水权运营的制度建构［J］。学术论坛，2006，(12)：99－104.

　　［8］［美］E。博登海默(著)，邓正来(译)。法理学&mdash；&mdash；&mdash；法律哲学与法律方法［M］。北京：中国政法大学出版社，2004.255.

　　［9］［美］托马斯&bull；思德纳(著)；张蔚文，黄祖辉(译)。环境与自然资源管理的政策工具［M］。上海：上海三联书店，上海人民出版社，2005.38－39.

　　［10］杨志峰(等)。流域水资源可持续利用保障体系&mdash；&mdash；&mdash；理论与实践［M］。北京：化学工业出版社，2003.41－42.

　　［11］靳海山。平等的诉求&mdash；&mdash；&mdash；由经济到政治社会的理论［J］。学术论坛，2007，(5)：1－5.

　　［12］［美］A&bull；爱伦&bull；斯密德(著)；黄祖辉，蒋文华(译)。财产、权力和公共选择&mdash；&mdash；&mdash；对法和经济学的进一步思考［M］。上海：上海三联书店，上海人民出版社，2006.375.

　　［13］姚金海。市场缺失和政府越位的法理分析&mdash；&mdash；&mdash；兼论市场与政府关系定位［J］。经济论坛，2005，(23)：4－7.

行政管理制度条例范例篇4

　　（一）加强组织领导。各单位要切实完善一把手负总责、负责法制工作领导分管、各业务部门为主体的行政调解工作体制，确保行政调解职责全面落实。要按照“属地管理、分级负责”的原则，通过调解及时化解行政争议纠纷，研究解决行政调解工作中存在的重大问题。同时，要加强对重点领域、重点行业社情民意和争议纠纷的收集排査工作，抓早、抓小、抓苗头，严防各类争议纠纷激化和升级，努力将事态化解在萌芽状态和初始阶段。要坚持调解优先，积极引导群众通过行政调解理性合法地表达利益诉求、解决争议纠纷。

　　（二）加强行政调解队伍建设。各单位要把政治思想好、有较高法律素质的干部充实到行政调解队伍，根据需要可以邀请有关单位具有相关专业知识和调解经验的专业人才加入行政调解或调解员队伍中，并公布调解人员名单。要结合本单位调解工作实际适时组织对调解人员的业务培训和管理。

　　二、健全行政调解工作机制

　　（一）建立行政调解联席会议制度。联席会议职责是贯彻落实中央、省、市、县关于行政调解工作的决策部署，加强对行政调解工作的指导、协调、督促。研究制定行政调解工作的具体措施，完善相关制度，加强各级各部门的信息沟通，指导各部门单位做好行政调解的相关工作。承办县委、县政府临时交办的行政调解工作事项。联席会议日常工作由县司法局负责；联席会议实行联络员制度，由各成员単位确定一名具体工作人员担任，并报县司法局备案。联席会议原则上每半年召开一次例会(因工作需要，可临时召开，由相关的联席会议成员参加)，由县司法局具体承办。联席会议成员因故不能参加会议的，应委派相关负责同志参加。联席会议成员由县公安局、县信访局、县发改局、县财政局、县经济商务科技局、县教育局、县民政局、县司法局、县人力社保局、县综合行政执法局、县自然资源和规划局、市生态环境局景宁分局、县住房和城乡建设局、县交通运输局、县水利局、县农业农村局、县文化和广电旅游体育局、县卫生健康局、县退役军人事务局、县应急管理局、县审计局、县市场监管局、县统计局、县医疗保障局、县税务局、县档案局等单位分管领导组成。

　　（二）建立重大行政调解案件报告制度。各单位应当建立行政调解工作情况台账，按要求统计并报送本单位开展行政调解工作的情况。社会影响较大或可能引发群体性事件的重大复杂争议纠纷，负责调解的单位应及时专题报告调解工作情况。

　　（三）健全行政调解工作协调配合机制。行政调解实行首问责任制，各单位按照“谁主管、谁负责”的原则，对与本机关职能相关的争议纠纷，根据法律、法规、规章及政策进行调解，对法律关系复杂、涉及多个部门职责的矛盾纠纷，由最初受理的部门牵头，相关业务部门参与协调处理，对不属于本机关调解范围的争议纠纷，应当报县司法局确定调解责任单位。县司法局作为行政调解工作的牵头部门，要结合工作职责，加强对行政调解工作的指导、协调、监督、检查和考核，确保行政调解工作有序开展。

　　（四）健全行政调解与人民调解、司法调解的衔接机制。行政调解机关可以邀请人民调解组织参与或者委托人民调解组织进行调解。对进入行政诉讼程序的争议纠纷，要积极配合人民法院做好诉前、诉中调解工作；对人民法院提出的调解意见和指出的执法问题，要认真研究处理。

行政管理制度条例范例篇5

　　【关键词】人事条例；事业单位；人事管理

　　2014年2月，由国务院常务会议通过，并于同年7月开始实行的《事业单位人事管理条例》对国家事业单位改革的历史经验做了具体的总结和升级。条例中对事业单位公开招聘、岗位管理、人事管理均作出了详细的规定，明确事业单位深入改革的方向，保障了单位人事管理工作的“有法可依”。

　　一、人事条例概述

　　人事管理条例主要包含十章四十四条内容，这些内容与当前事业单位的改革发展新环境、新要求相契合。其中，包含对事业单位的公开竞聘、岗位设置、奖励处分、考核培训、工资社保、竞聘上岗、人事争议处理进行详细的规定。人事管理条例一经出台便确定了事业单位人事管理基本性制度，促进了事业单位及事业单位人事管理制度的改革。通过条例颁布有利于提升事业单位内部的人力资源管理效率和水平，确保各种人员的各种合法权益不受侵犯，壮大事业单位的高素质人才团队。从整体上形成有进有出、有上有下的事业单位用人机制。从根本上突出事业单位的公益特性，促进社会公益服务工作的开展。

　　二、人事条例在人事管理中的作用

　　（一）将单位内部的岗位设置法制化

　　在事业单位人事改革中，通过对单位内部的岗位进行细致、科学的划分可以将各部门工作人员从管理“身份”转化为管理“岗位”，充分调动事业单位工作人员的工作热情。比如，在2006年实行的事业单位岗位设置办法就取得了显著的效果。而人事条例的颁布通过相关行政法规巩固了这一积极作用，同时在实施后对岗位设置进行更加详细的工作要求。其中，在条例的第六条明确要求：事业单位需要依据工作需要和职责任务，依据国家相关规定进行岗位的设置；在岗位设置中需要详细明确任职条件、工作标准、职责任务、具体名称；对于岗位设置的具体方案需要采取备案方法，加强对事业单位内部岗位设置的行政管理。

　　（二）实现岗位管理的系统化

　　结合国家有关法律法规，健全事业单位内部的人事岗位监管体制，划分岗位的类型、级别是强化事业单位人事改革的重要手段[1]。其中岗位监管体制保障了单位在遴选人才时的有法可依。另外，增加的从业人员岗位详细说明和工作任务的安排使人事管理更加高效和系统化。此举避免了事业单位内部工作人员工作态度不积极、工作效率低下、工作拖延等问题的出现。

　　（三）实现管理与民主的统一

　　在人事条例中的第二条强调事业单位在进行人事管理时，需要围绕“党管干部，党管人才”的主要原则，明确公开、民主、择优、竞争的管理方针。条例中第四条规定事业单位在建立或更改人事管理制度时，需要收集职工代表大会和其他部门工作人员的建议和意见。这种做法体现了党管干部的管理准则，通过听取企业内部代表大会的意见，将民主管理渗透到行政管理中，实现管理与民主的统一化。

　　（四）明确了人事争议处理体制

　　人事条例中详细规定了假如事业单位中工作人员与单位发生人事方面的争议，可以按照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，为事业单位人事管理争议提供解决途径，清晰事业单位与事业单位工作人员的具体工作实质[2]。此外，在人事条例中可以利用列举的方式，对于工作人员处分决定、相关考核结果等较容易发生争议的问题，增加申请复核和提出申诉等环节。这些措施均彰显了事业单位人事管理的独特性质。

　　（五）完善了竞聘上岗和公开招聘的相关体制

　　事业单位制度改革之所以具有较多挑战，是因为单位内部的人事管理制度的“机关化”。在制度改革中没有形成灵活多变的竞聘人事制度。例如，2005年颁布的事业单位公开招聘人员规定中，强调对事业单位的人员进行公开招聘的方法。在2015年人事条例对这一要求进行细化，在《人事条例》的第八到十九条，新增了竞聘上岗和公开招聘的具体规定。这些规定增加了事业单位人事招聘的透明性和公开性，增加了相关职工救济性规定和惩罚性标准。同时面向社会的公开招聘形式防止了内部招聘等不良问题的产生，把好事业单位人员选拔的“入口关”，真正将高素质人才进入到企业内部中。

　　（六）为事业单位人事制度改革提供依据

　　人事管理条例中的第十二条明确了单位需要与员工需要按照合同聘用制度，合同的期限大于三年。单位在实施聘用制度后，将事业单位聘用员工合同的制定、实施、解除、终止等环节逐步明确，转变了传统终身聘用制的规定。在条例中加设合同管理体制、岗位聘用机制，使事业单位的用人机制更加灵活，实现事业单位人员聘用管理的科学化、人性化。同时，在遇到单位人事管理出现争议时可以结合规定进行解决，真正做到法律支持。

　　（七）条例中增加了对绩效的考核

　　第二十条和第三十二条人事管理条例强调事业单位需要依据聘用合同划分员工岗位的具体职责任务，在日常工作中侧重对工作人员绩效的考核。另外，事业单位工作人员的工资组成是：基本工资、津贴补贴、绩效工资。这种工资结构表明事业单位工作人员的具体工资将从之前的固定工资向绩效工资转化。通过工资结构转变提升员工的积极性，转变他们的工作态度。因此，事业单位在今后的管理中需要加强对员工绩效的考核，建立规范、完善、科学、展示岗位绩效的管理制度。围绕员工实际工作的贡献率、工作业绩、岗位职责展示绩效型工资制度的鼓励和引导作用。

　　三、结论

　　人事条例中详细指导和规范了事业单位的人事制度，保证了单位人事改革的可行性。在条例实施过程中突出了法律对于制度改革的支撑作用，突出人事条例对事业单位人事管理的积极作用，激发员工工作的创新性和主动性，促进社会现代化经济的飞速发展。

　　参考文献：

　　[1]李清章，张京。《事业单位人事管理条例》配套法规制定的必要性和应然性[J]。统计与管理，2015(10)。

行政管理制度条例范例篇6

　　在借鉴国内外相关经验的基础上，结合黑河流域管理中存在的问题，以机构能力建设为主线，提出构建“一大一小一中”三套黑河流域法规体系框架的思路。通过比对，指出折中方案较为可行，该方案包括充实流域管理内容、明确各级责任主体及部门间协作机制、加强流域机构能力建设并强化社会公众监督和稳妥推进流域立法工作四个方面的内容。该方案设计根据流域生态系统管理的要求，符合流域生态系统管理的思想，体现了流域生态系统管理的内容。

　　关键词：

　　流域生态系统管理；黑河流域；法规体系；框架

　　由于黑河流域的地形地貌复杂、气候条件多变、热点问题突出等特征，黑河流域水资源保护、开发、利用以及可持续管理日益受到重视。黑河治理在各方共同努力下取得了较为显著的成果。据统计，自2002年7月17日至今，已连续12年29次调水进入曾干涸10年之久的黑河尾闾东居延海［1］。但是，随着全球变暖和社会经济的快速发展，黑河流域管理中存在的问题日益突出，法规建设薄弱，已成为制约黑河流域社会、经济可持续发展的瓶颈。本文通过构建黑河流域法规体系框架，为建立科学、高效、可持续的黑河流域管理实践体系提供有益探索。

　　1黑河流域法规体系框架构建的必要性

　　1.1战略需求

　　1.1.1战略地位重要

　　黑河是我国第二大内陆河，跨青海、甘肃、内蒙古三省区，流域面积约14.30万km2.黑河中游的张掖地区，地处古丝绸之路和今欧亚大陆桥之要地，下游的额济纳旗与蒙古国形成了507km边境线，黑河流域还有我国重要的国防和军事科研基地。同时黑河流域又是一个以农牧业为主的汉、蒙、回、藏、裕固族等多民族聚居地区，战略地位十分重要。

　　1.1.2水事矛盾突出

　　黑河流域气候干燥，降水稀少、集中且蒸发量大，为典型的资源缺水型流域，流域水资源难以满足区域经济发展和生态平衡的需要，水事矛盾相当突出。随着经济社会的快速发展，近年来流域水资源供需矛盾更趋凸显，加上涉及的利益主体众多且跨区域，协调管理难度大。

　　1.1.3生态危机严峻

　　作为西北地区灌溉农业开发最早的流域，急剧恶化的水环境明显影响黑河流域的可持续发展，水循环过程的微小波动往往对该流域生态系统造成强烈影响。特别是近50年来，随着人类活动持续增强，中下游地区严重荒漠化，居延海干枯，黑河流域已经成为我国两大生态危急区之一和沙尘暴的主要策源地之一。

　　1.2实践需求

　　1.2.1理顺流域管理体制的需要

　　黑河流域管理局作为黄河水利委员会的派出机构，是在黑河流域依法行使水行政管理职责的具有行政职能的事业单位。而黄河水利委员会又是水利部的派出机构，相关权限依托于水利部授权，这就在一定程度上限制了黑河流域管理局议事及综合协调能力的发挥，削弱了流域管理机构的权威性。为了贯彻实施《中华人民共和国水法》等法律法规，更好地处理与现行法律、法规，尤其是与地方性法规和政府规章的关系，亟须加强以流域为单元的生态系统管理，通过流域立法划分流域管理机构和相关各级政府、水行政主管部门、环境保护行政部门及其他配合主体的管理职责和权限，在区域管理服从流域统一管理的原则下对黑河流域实行统一管理。

　　1.2.2加强流域管理手段的需要

　　实现流域统一管理、协调行政区域管理和行业管理，是流域管理机构的主要职责，其中涉及大量行政许可、监督和必要的处罚行为，需要依法具备相应的行政资格和能力。目前，黑河水量调度仅仅依靠单纯的行政手段实施“全线闭口、集中下泄”，正义峡断面下泄指标的完成和流域水资源的配置主要取决于上游天然来水过程。国家改革和发展委员会于2013年批复了《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建议书》，旨在对天然来水过程进行有效调控，保证正义峡断面下泄指标并科学配置水资源，但还没有相应的制度保障。由于现有的法律保障不足，流域管理机构在协调部门利益和区域利益上调控手段不足，力不从心。

　　1.2.3流域与区域统一管理的需要

　　黑河流域管理局通过协调地方政府及地方水务部门、用水单位及用水户行使其水资源管理和调度职能，但现行法律法规在管理职责和权限方面没有明确的法律界定，造成在具体实践中流域利益和区域利益容易产生冲突。2012年4月黑河调水期间对黑河上、中、下游部分地区进行实地调研，发现中下游的用水矛盾十分突出，黑河流域管理局协调处理难度较大。2013年11月再次对黑河中游张掖市的甘州区、高台县和临泽县的部分地区进行实地调研，通过机构访谈以及入户访谈，发现黑河流域管理局和地方水务部门的联系主要发生在调水事务上，且具有阶段性，和其他部门诸如法制、环境保护、农牧等的联系较少。在张掖，灌溉与调水的矛盾十分突出，但由于缺乏相应的补偿机制，其区域利益与流域利益必然在一定程度上不协调。因此，寻找“流域与区域相结合的流域水资源统一管理”模式的结合点显得尤为重要和紧迫［2］。

　　1.2.4流域管理制度体系建设不断完善的需要

　　国家层面的立法还不足以支持流域的统一管理［3］。由于缺乏上位法的支撑，现行流域管理制度的有些规定过于笼统和原则［4］。而且，黑河流域实务工作中常用的法规制度大多是水利部的规章和国务院、水利部及黄河水利委员会出台的规范性文件，层级较低，约束力有限，多为应急立法，这种分散性、不完整的立法，已不适应新形势下流域管理实践［5］。同时，现行法规制度大多是实体性规定而缺少相应的程序性规定，导致实体法所规定的目标难以实现。流域所经省区的相关地方性法规、省政府规章和规范性文件大都是围绕国家立法制定的实施性立法和规范性文件，有效期短，延续性差。由于缺乏一部真正意义上的流域法，同位层级的流域管理立法(甚至是低层级的)无法协调水资源保护、水污染防治、水土保持、防洪等一系列问题。流域管理制度与地方性法规和政府规章、法律冲突较为突出，如取水许可权的冲突。

　　2国内外流域法制化管理的启示

　　2.1国际启示

　　通过梳理主要发达国家和国家联盟，包括英国、美国、澳大利亚和欧盟对泰晤士河、田纳西河、墨累－达令河、莱茵河以及欧盟水框架指令治理的经验，其流域法制化管理的启示如下。

　　2.1.1重视制定和完善相应的法律法规体系

　　各国往往都以一部基本法为基础，具体制定并实施相关系列立法，不断细化和增加规范范围，通过区域立法与流域立法的有机结合、尝试区际立法等保障流域的可持续发展［6］。

　　2.1.2注重流域机构能力建设

　　大多数国家都建立了完善而有力的流域管理机构，赋予流域管理机构一定的自主权，如英国的泰晤士河水管理局，美国的田纳西河流域管理局(TVA)。同时注重协商机制，建立和完善州内、国内乃至国际水资源管理机构的协商机制，有力推动流域管理制度的顺利实施，最大限度地减少执行阻力［7－9］。

　　2.1.3综合规划先行

　　各国普遍注重流域管理开发的整体规划，规划涉及面广，纲领性强，有一定的前瞻性，对流域内包括水资源在内的各类资源进行保护和可持续利用，以使流域内各项与自然资源有关的活动相互协调。

　　2.1.4注重行政、法制、经济、科技手段等方法的综合运用

　　各国大都利用水权、水价的杠杆作用，注重市场机制，以及工程和非工程手段的运用。同时重视水资源数据和情报的利用与分享，致力于建立完备的水资源数据库及先进的预警和监测系统［10－11］。

　　2.1.5强调公众参与机制

　　流域管理中许多问题的有效解决都离不开公众的参与，各国大都注重公众参与且制定相应的参与机制，包括环境教育等内容，依法保障其权益的实现［9－10］。

　　2.1.6流域管理制度要有重点、分阶段地落实

　　流域管理内容涉及面广，所流经区域的人口、经济和社会等背景各不相同，各区域的履行能力也各不相同。因此流域管理在总时间表可控的情况下，要分步骤、分阶段、有重点地逐步落实［12］。

　　2.2国内启示

　　目前我国在国家层面、流域层面和省区层面均制定有相关制度并设立相关机构。通过对《中华人民共和国水法》等国家立法以及《黄河水量调度条例》、《太湖流域管理条例》、《新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理条例》和《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》等重要流域的水资源管理法规制度进行梳理、归纳和总结，其制度建设的启示如下。

　　2.2.1强调流域统一管理，树立流域机构的权威性

　　在《中华人民共和国水法》“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”规定的基础上，流域法规制度进一步明确“行政区域管理应当服从流域管理”，更加符合流域水资源统一管理的实际需要。

　　2.2.2水量与水质管理并重

　　强调水资源保护，加强水功能区监测和治理，完善水量的统一分配、调度管理及用水管理规定，做好流域水量分配方案，加强城乡生活污水的收集处理等制度。同时，重视地下水和地下水环境的保护，规范地下水开发的管理，禁止擅自开采承压地下水。

　　2.2.3常规管理和应急管理相结合

　　严格改建或者扩大排污口的审查制度，完善工程建设项目的立项、审批及项目资金管理等日常管理。同时，制定流域突发污染事件的应急预案和旱情紧急情况下的水量调度预案等，建立应急水量调度的处置制度。

　　2.2.4注重生态用水保护，建立生态补偿机制

　　各流域一般都要求推进经济结构、种植结构调整，干流禁止开荒，防止生态用水被挤占，促进流域生态恢复。同时，建立区域间的生态补偿机制，明确上、下游在排污超限，水质不达标方面的相互补偿标准，对减排企业和转产农民，由政府通过财政补贴等方式予以扶持。

　　2.2.5围绕流域管理立法，制定配套措施

　　根据国家立法，结合流域实际，制定流域管理立法的系列配套制度或措施，使整个管理工作利于操作和执行。

　　2.2.6强化法律责任，增大处罚力度

　　明确管理部门及其工作人员的法律责任，做到权责一致。同时，加大对违法行为的处罚力度，对违反禁止性规定的行为，规定较为全面的流域管理责任条款。

　　3黑河流域法规体系框架设计

　　通过法规体系建设，旨在通过公平协商，建立一套既能实现资源共享，各方互相让步，又留有充分的发展余地，并有共同遵守愿望的一系列法规制度。本文提出黑河流域法规体系框架设计的三套方案，即“一大一小一中”的立法规划体系思路。

　　3.1方案一：大方案&mdash；&mdash；&mdash；应然法体系

　　大方案是按照法理和流域管理实际中存在的问题设计的一种应然法体系，即从黑河流域生态系统管理的角度提出黑河流域法规体系框架。该方案重点考虑以下问题：需要超越黑河流域管理局及其上级主管部门(水利部、黄河水利委员会)现有职能和上位法的部分规定；管理主体不仅以黑河流域管理局为主，还应包括国家水行政主管部门、环境保护部门及其他相关部门、黄河水利委员会、流域所在三省区县级以上人民政府和相关部门等。通过列举式规定和原则性规定相结合的方式明确赋予这些管理主体以相应的职责；制定一部黑河流域管理的综合性和基础性立法，即《黑河流域管理条例》。《黑河流域管理条例》需要对流域管理涉及的内容做出原则性的规定，对流域机构的地位、管理职责及法律责任做出明确规定，使流域管理机构的地位更加明确，权威性及协调能力增强。《黑河流域管理条例》也能为流域管理相关配套法规制度，流域内地方性法规和政府规章及规范性文件的制定、修订和废除提供依据和指导，这样才能从根本上促进黑河流域管理更趋科学合理和综合高效。综合考虑黑河流域的地位和影响力以及国内其他流域立法的先例，该条例定位为国务院制定的行政法规较为科学合理。

　　3.2方案二：小方案&mdash；&mdash；&mdash；实然法体系

　　小方案则是按照国家三定方案规定的黑河流域管理局职责，在现行流域管理体制下，按照《中华人民共和国水法》相关规定，结合流域实际设计的一种实然法体系，即管理主体包括黄河水利委员会、黑河流域管理局、流域所在三省区县级以上水行政主管部门，管理主体按照现行的法律规定，履行好水行政管理的相应职责。该方案重在流域管理法规体系的梳理、拓展、补充和提升，重点考虑以下问题：将《黑河干流水量调度管理办法》拓展提升为《黑河流域水资源管理条例》，增加除水量调度之外的其他相关内容，形成流域统一管理的基础性制度，并争取将其上升为国务院行政法规；完善现有制度体系，争取把有条件和成熟的制度上升层级，把职责范围内还没有制定的制度尽快开展调研以促进制定出台；做好两个沟通，一方面积极与水利部和黄河水利委员会沟通，争取拓展黑河流域管理机构的有关业务，即在水利部和黄河水利委员会的职权范围内拓宽授权，不仅涉及水量调度，还应加入水质管理、地下水管理、水土流失管理、水利工程管理以及水行政管理等内容，另一方面积极加强与各省区立法部门和政府部门的沟通与协调，做到地方法规体系建设和黑河流域法规体系建设能够有机衔接。

　　3.3方案三&mdash；&mdash；&mdash；折中方案

　　折中方案主要考虑以下问题：根据现行水资源管理上位法(《中华人民共和国水法》等)，在黑河流域管理局上级主管部门(水利部、黄河水利委员会)职能范围内给黑河流域管理局拓展授权；在管理主体上不仅包括黑河流域管理局，还包括国家水行政主管部门及其他相关部门、黄河水利委员会、流域所在三省区县级以上人民政府和相关部门等；以水利部为主，环境保护部配合，协调多部门和地方政府共同拟定《黑河流域管理条例》，仍然定位为国务院行政法规，以《黑河流域管理条例》制定为核心，以相关配套制度体系建设和机构建设为补充。

　　4推荐方案及其主要内容

　　大方案涉及内容和范围较广，小方案只属于改良方案。考虑到操作难度和可行性、流域管理实际和效果需求，本文推荐方案三即折中方案。该框架体系的设计按照流域生态系统管理的要求，尽可能体现其思想，但又必须兼顾流域管理实际需求和现实操作性。流域生态系统管理是基于流域综合管理模式，应用生态系统方法，通过具体的行动、过程和实践，促进和实现流域的可持续发展［13］。折中方案涉及的主要内容有：

　　a。充实流域管理内容。

　　以流域为单元，以流域的生态系统健康和可持续发展为目标，在已有的流域规划、水文监测、水量分配与调度、取水许可、工程管理、水事纠纷协调与处理等基础上，争取水利部、黄河水利委员会扩大授权，增加排污许可和水质监测、地下水管理、水资源保护和综合开发利用管理、河道管理、防洪管理、水土保持管理、水利工程管理、监督处罚及相关法律责任等内容。明确建立流域内的生态补偿机制，通过设立国家生态补偿基金对资源调出区给予相应经济补偿以促进流域治理目标的实现和巩固治理成果。明确调水的生态目标，确保中游节约的水用于下游的生态治理而不是生产建设。加快黑河流域综合规划的制定工作。

　　b。明确各级责任主体及部门间协作机制。

　　根据各主体本身管理权限和在流域管理活动中可能发挥的最大实际效益，明确各主体责任，形成以水利部、黄河水利委员会为领导责任主体，黑河流域管理局为协调责任主体，流域所在三省区县级以上人民政府及水行政主管部门和其他相关配合部门、流域内的国防军工部门等为执行责任主体的流域管理主体格局。实行最严格的水资源管理制度，明确水资源管理用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”目标，建立黑河流域管理行政首长责任制，确保流域目标在区域内得到支持。

　　c。加强流域机构能力建设，强化社会公众监督。

　　明确或成立地方的流域管理机构和人员配备，加强机构管理能力建设，开辟社会公众监督渠道，形成综合化、层次化、专业化、责任化、社会化的流域管理体制。给农民用水者协会一定的经费支持，以鼓励其有效参与流域节水，提高用水效率以及其自治水平和能力。

　　d。稳妥推进流域立法工作。

　　各层面依据轻重缓急，有计划、分步骤，通过完善已有立法，协调相关立法，争取新立法，制定流域和地方政府的配套制度等措施，逐步构建法规体系设计的框架和内容，制定或修订不同层级的法规制度，形成以《黑河流域管理条例》为基础的黑河流域法规体系框架。研究认为，折中方案的内容设计符合流域生态系统管理的思想，较为科学合理，体现了流域生态系统管理的重要内容，包括：注重流域生态系统特征；适当调整机构和组织以适应流域生态系统管理的需要，加强机构能力建设；采用适应性管理方法，从实践中积累经验，及时调整行动；鼓励各利益相关主体共同参与、协商、讨论和决定流域事务；采用多学科方法和多种手段进行流域管理；注重制定流域中长期规划等［13］。

　　作者：张大伟 王聪 王道席 莫文春 徐辉 单位：兰州大学生命科学学院 水利部黄河水利委员会黑河流域管理局 兰州大学经济学院

　　致谢：对黑河流域管理局、张掖市法制办公室和张掖市水务局等部门在调研中给予的帮助和建议表示衷心的感谢！

　　参考文献：

　　［1］都潇潇。回归河流生命本原：写在黑河尾闾湖泊东居延海实现连续9年不干涸之际［EB/OL］。［2014-05-27］

　　［2］刘振胜，周刚炎。试论流域与区域相结合的水资源管理体制［J］。人民长江，2005，36(8)：9-11.

　　［3］徐辉，张大伟。我国流域可持续发展的国家立法评价［J］。生态经济，2007(11)：37-41.

　　［4］刘文，王建平，陈金木，等。关于推进流域立法的思考［J］。水利发展研究，2010(1)：1-5.

　　［5］王国永。加快构建流域管理法规体系的必要性［J］。人民黄河，2011，33(4)：31-32，35.

　　［6］石秋池。欧盟水框架指令及其执行情况［J］。中国水利，2005，22(2)：65-66，52.

　　［7］徐荟华，夏鹏飞。国外流域管理对我国的启示［J］。水利发展研究，2006(5)：56-59.

　　［8］焦爱华，杨高升。澳大利亚可持续发展水政策及启示［J］。水利水电科技进展，2002，22(2)：63-65.

　　［9］周刚炎。莱茵河流域管理的经验和启示［J］。水利水电快报，2007，28(5)：28-31.

　　［10］贺缠生，傅伯杰。美国水资源政策演变及启示［J］。资源科学，1998，20(1)：71-77.

　　［11］李代鑫，叶寿仁。澳大利亚的水资源管理及水权交易［J］。中国水利，2001(6)：41-44.